Apteka dla aptekarza. Zmiana właściciela po wydaniu zezwolenia nie jest podstawą cofnięcia. Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł 25 czerwca 2026 r., że przepisy antykoncentracyjne z nowelizacji zwanej apteką dla aptekarza określają warunki wydania zezwolenia, a nie warunki jego utrzymania. Jeżeli więc do zmian właścicielskich albo do przekroczenia progów doszło już po wydaniu zezwolenia, inspekcja farmaceutyczna nie ma podstawy, by je cofnąć. Wyrok jest prawomocny, a sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2023 r.¹

Postępowanie dotyczyło decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Udziały spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która miała zezwolenie, nabyła spółka prowadząca w tym samym województwie łącznie cztery apteki ogólnodostępne lub więcej, a stało się to po wydaniu zezwolenia i po wejściu w życie art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego. Skarżący kasacyjnie przekonywał, że przepis ten ustanawia trwałe i ciągłe warunki wykonywania działalności aptecznej, których niespełnianie po 25 czerwca 2017 r. powinno skutkować cofnięciem zezwolenia. Sąd tego stanowiska nie podzielił.

Orzeczenie dotyczy zdarzeń sprzed nowelizacji z 28 września 2023 r., zwanej apteką dla aptekarza 2.0. Wprowadziła ona art. 99 ust. 3aa Prawa farmaceutycznego, który zakazuje przejęcia kontroli nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną, gdy przejmujący prowadzi już co najmniej cztery apteki, oraz art. 103 ust. 2a, który w takim przypadku nakłada na wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego obowiązek cofnięcia zezwolenia. Do transakcji zawartych po tej dacie omawiana wykładnia nie ma więc zastosowania.

Rozstrzygnięcie opiera się na czterech krokach, które warto rozdzielić:

• ustawodawca posłużył się zwrotem zezwolenia nie wydaje się, a więc regulacją odnoszącą się do etapu ubiegania się o zezwolenie i oceny wniosku, a nie do okresu, w którym apteka już działa,
• przepisy te nie zawierają normy nakazującej utrzymywanie wymogów przez cały czas prowadzenia działalności pod rygorem cofnięcia zezwolenia, są więc negatywnymi przesłankami wydania zezwolenia, a nie samodzielnymi podstawami jego cofnięcia,
• Prawo farmaceutyczne odrębnie reguluje wydanie, odmowę wydania, cofnięcie, wygaśnięcie, zmianę i przeniesienie zezwolenia, a katalog przesłanek cofnięcia z art. 37ap i art. 103 jest zamknięty,
• skoro ustawodawca nie przewidział cofnięcia z powodu późniejszego przekroczenia progów albo zmiany struktury właścicielskiej, nie wolno uzupełniać tego katalogu wykładnią rozszerzającą.

Sąd odniósł się też do argumentu, że dopuszczenie zmian właścicielskich wypacza cel nowelizacji. Uznał go za argument funkcjonalny i aksjologiczny, który nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw ingerencji administracyjnoprawnej, bo w sprawach reglamentacji działalności gospodarczej obowiązuje zasada ścisłej wykładni przepisów ograniczających wolność działalności gospodarczej oraz zakaz domniemywania kompetencji organu. Nie przekonała go również wykładnia przepisów przejściowych. Z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2017 r. wynika, że zezwolenia wydane przed jej wejściem w życie zachowują ważność, a przepis ten nie ustanawia obowiązku dostosowawczego ani podstawy do ponownej oceny wcześniejszych zezwoleń według nowych przesłanek.

To nie zwrot w orzecznictwie. Sąd napisał, że podziela dominujący pogląd, zgodnie z którym art. 99 ust. 3a nie może być stosowany w innym postępowaniu niż to o wydanie zezwolenia, i powołał na jego poparcie własne wcześniejsze wyroki, w tym dwa z 2025 r. Konsekwencja praktyczna jest taka, że jeśli organ dochodzi do wniosku, iż nie ma kompetencji do wydania decyzji cofającej, prawidłowo umarza postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, że również Ministerstwo Sprawiedliwości nie znalazło podstaw do zajmowania się cofaniem zezwoleń aptekom, pisaliśmy w MS nie zbada cofania zezwoleń aptekom.

Dwa szczegóły procesowe warte zapamiętania. O oddalenie skargi kasacyjnej wniósł także prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku dowodowego z wydruków artykułów prasowych, mających dowodzić szkodliwych dla drobnych przedsiębiorców skutków przyjętej wykładni, bo przepis dopuszcza uzupełniający dowód z dokumentu, a za dokument nie sposób uznać artykułu prasowego.